发挥资产评估在财会监督中的作用 促进资产评估行业持续健康发展

      资产评估监督从内涵来看，是由财政部根据《中华人民共和国资产评估法》的授权，对全国资产评估行业的监督管理，包括制定有关监督管理办法和资产评估基本准则，指导和督促地方财政部门实施监督管理，包括监督资产评估专业人员、评估机构和行业协会等。早在1991年，我国第一部规范资产评估管理的最高行政法规《国有资产评估管理办法》，已明确规定国有资产评估工作由财政部负责监督和管理。2010年，时任财政部部长谢旭人也明确提出，资产评估工作是财政工作的延伸，清楚地阐述了资产评估在财政工作中的地位和作用。资产评估行业作为经济社会活动的微观主体，主要是为国有资产或者公共利益和其他利益相关者服务，资产评估监督则为此提供制度保证，这是党和国家治理体系和治理能力现代化的重要制度安排。

      财会监督是国家治理的基础，也是国家治理效能的保证。新时代财会监督从内涵来看，是由财政部门根据《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国会计法》《中华人民共和国资产评估法》及《中华人民共和国注册会计师法》等授权，监督财政、财务、会计管理等法律制度、行政法规、部门规章的执行情况。财会监督包括财政监督、财务监督、会计监督。而会计监督又包括了监督和规范会计行为，监督检查会计信息质量，监督检查注册会计师和资产评估行业执业质量等三个方面的内容。从资产评估和财会监督的内涵来看，资产评估是财会监督的重要组成部分。

      第一，资产评估是资本市场的“看门人”。《中华人民共和国证券法》及配套法规规定了应当进行资产评估的情形，一直以来，资产评估在拟上市公司的股改、上市公司并购重组中发挥了资本定价的专业优势。

       多年来，资产评估机构为4000多家上市企业的IPO提供了大量的评估鉴证服务。据Wind统计，2010～2020年间，上市公司重大资产重组业务累计2509项，并购交易总额77835.86万亿元，其中，以评估值作为交易定价依据的重组业务2176项，占比86.73%。

       以评估值作为交易定价依据的并购交易总额67151.52万亿元，占比86.27%。上市公司并购中形成大量的商誉，其后续计量的问题已成为监管部门和资本市场各方高度关注的焦点，资产减值是财务编制和披露的重要事项，商誉减值是其中的关键。按照《企业会计准则》的规定，上市公司应当定期或及时进行商誉减值测试。近年来，资产评估机构出具的商誉减值测试报告，作为上市公司计提商誉减值的主要依据，挤掉了高溢价收购带来的并购泡沫，提高了上市公司财务信息的可靠性。

      第二，资产评估作为国有资产交易监管制度体系的组成部分，是防止国有资产流失的重要保障。《中华人民共和国企业国有资产法》明确规定，国有企业改制，国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司合并、分立、改制，转让重大财产，以非货币财产对外投资，都应当按照规定对有关资产进行评估，充分体现了资产评估在国有资产监督管理中的重要作用。《中华人民共和国企业国有资产法》对资产评估报告进行核准的制度，是国资监管部门将资产评估作为加强国资管理的有力抓手，充分发挥其在支持国有资产流转交易中的价值尺度作用，有利于国有资产的有序流转，防止国有资产的流失。

      国务院《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》及国资委《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》等重要文件明确规定，要发挥资产评估等专业机构的监督作用，在监管执法中更多参考专业意见。资产评估机构出具的评估或鉴证报告，将作为企业“违规经营投资”造成的资产损失的研判依据。

      资产评估作为国有资产交易监管制度体系的组成部分，在国有企业由“管人、管事、管资产”向“管资本”转型全面推进过程中，发挥更加重要的作用。

      第三，资产评估是税收征管确定税基的重要依据。税收根据课税对象的属性分类，主要分为流转税、所得税、财产税、资源税和行为税。无论何种税，税基是计算应交纳税额的依据或基准，而税基又与资产评估密切相关。例如《中华人民共和国企业所得税法实施条例》规定企业取得非货币形式的收入，职工股权激励，通过捐赠、投资、非货币交换、债务重组等方法取得的非货币资产，应以其公允价值为计税基础。再如财政部、国家税务总局《关于企业重组业务企业所得税处理若干问题的通知》规定，一般性重组的企业应按公允价值确定被合并企业各项资产和负债的计税基础，特殊性重组的被合并企业可弥补亏损应以被合并企业净资产公允价值为依据计算。总而言之，凡是用市场价值或公允价值确定税基时，都需要引入资产评估机制，只有税基公允，才能做到赋税公平。

      第四，预算绩效管理是政府治理的重要组成部分，资产评估参与政府预算绩效评价具有独特优势。中共中央、国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》，这是中央对全面实施预算绩效管理进行的统筹谋划和顶层设计，是推进党和国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。全面实施预算绩效管理是当前和今后一段时期财政预算工作的重点，要确保全面实施预算绩效管理各项改革任务落到实处，做到“花钱必问效、无效必问责”，努力提高财政资源配置效率和使用效益。

      2014年，中国资产评估协会发布了《财政支出（项目支出）绩效评价操作指引（试行）》。刘淑琴等在《资产评估机构参与财政支出项目绩效评价的可行性研究》一文中指出：“资产评估机构比会计、审计机构更有优势进行财政支出项目绩效评价，是财政支出项目绩效评价的首选中介机构。”

      财政部预算评审中心主任李方旺在2019中国评估论坛上表示：“资产评估机构作为专业机构具有成本与价值分析经验丰富、知识结构多元、行业组织力量充实等优势，将在预算绩效评价业务中大有作为。”资产评估作为独立第三方，能够提供客观、公正的评估结论，对于提高财政资金使用绩效评价的公信力、民主性和科学性，促进财政工作和预算信息的公开透明具有重要现实意义和深远影响。

      第五，资产评估是促进市场公平竞争，维护市场经济秩序的必然需求。全国人大财经委法案室主任龚繁荣认为： “《资产评估法》是完善市场经济体制的需要，是维护社会秩序、促进市场公平竞争不可或缺的法律，是完善市场经济体制、促进市场经济健康发展的迫切需要。”

      评估机构及其评估专业人员对不动产、动产、无形资产、企业价值、资产损失或者其他经济权益进行评估，为市场交易各方提供客观、公正的价值尺度，能有效保护当事人的合法权益，保障资产交易公平合理。特别是法定资产评估业务，有利于维护国有资产或社会公共利益不受非法侵害。

      第六，资产评估在防范化解金融风险，维护金融资产安全管理方面发挥了积极的作用。党的十九大报告提出，“深化金融体制改革，守住不发生系统性金融风险的底线”。现代金融体系最大的特点是高度的杠杆化、一定程度的虚拟化和市场的复杂化。其任何一个重要支点出现问题都可能对整个金融市场构成危害，甚至引起金融体系的坍塌。

      我国健全的金融资产评估监管制度，使资产评估具有“去资产泡沫化”的独特作用。财政部《金融企业国有资产评估监督管理暂行办法》，建设部、中国人民银行、中国银监会《关于规范与银行信贷业务相关的房地产抵押估价管理有关问题的通知》，中国银监会、国家林业局《关于林权抵押贷款的实施意见》，财政部、工业和信息化部、银监会、国家知识产权局、国家工商行政管理总局、国家版权局联合印发《关于加强知识产权质押融资与评估管理支持中小企业发展的通知》等法规，对金融企业接受房地产、林权、知识产权等非货币性资产抵押或质押，以及处置不良资产进行评估应遵循的规则作了明确规定。

      资产评估通过运用科学的原理和方法，发现金融资产的真实和内在价值，可为各种金融活动及整个金融体系的建立提供比较可靠的资产价值基础，是遏制现代金融活动过度虚拟化、泡沫化，防止资产价格顺周期影响的有效手段。

      巴塞尔银行监管委员会在世纪之交发布的新巴塞尔协议及其补充规定，提出了对银行抵押资产的专业评估要求，而且提出了对抵押资产价值持续关注及评估的要求。由于资产评估所具有的独特作用，国际金融业正在越来越多地利用评估手段，分散、防范金融风险，促进金融市场稳定。

      第七，评估碳资产及其碳金融衍生产品的价值，是我国2060年实现碳中和的需要和保障。碳资产是为特定主体拥有或控制的、不具有实物形态、能持续发挥作用并能够带来经济利益的资源，从资产评估的角度看，碳资产的评估对象应是碳排放权。截至2019年，中国碳排放量占全球碳排放量的30.34%，排放量为全球第一。早在2012年，中国资产评估协会与财政部中国清洁发展基金管理中心联合举办了“碳资产评估—实践与展望”座谈会。为探索碳盘查标准、碳排放权、碳减排量和碳金融衍生产品等碳资产的公允价值评估的相关理论方法迈出了第一步。

      按《京都议定书》的规定，中国的风力发电、光伏发电等清洁能源企业，除发电收入外，还有来自CDM（清洁发展机制）项目的收入。而这些收入的确认需要核实、论证和估算二氧化碳减排额度CERs、受益期和价格。多年来，中国资产评估行业为此进行了大量的探索，积累了丰富的实践经验，在当前碳中和的全球目标下，中国评估行业将为碳中和作出应有的贡献。

      第八，司法价值评估对保障司法公正，促进公平正义具有深远意义。司法价值评估是指在诉讼过程中，对案件中的专门性问题，由司法机关或当事人委托评估机构，评估机构及其评估专业人员，遵循法定或公允的标准和程序，运用科学的方法，以货币作为计算权益的统一尺度，对在一定时点上的涉讼资产或者其他经济权益进行评定估算，并出具司法价值评估报告的专业服务行为。

      根据司法部2017年度全国司法鉴定情况统计分析，全国鉴定机构完成各类鉴定业务共计2273453件，“四大类”（法医类、物证类、声像类、环境损害类）鉴定占业务总量的92.49%，“其他类”占7.51%。从事“其他类”鉴定中，价格评估类占20.90%。由此可推算2017年全国完成了35684件司法价值评估业务。

      我国《刑事诉讼法》《行政诉讼法》《民事诉讼法》三个诉讼法都对司法鉴定的证据作用进行了规定，最高法《关于民事诉讼证据的若干规定》《人民法院司法鉴定工作暂行规定》也对证据属性进一步作了明确规定。在司法活动中，司法价值评估报告是重要的证据之一，有人将其称为“证据之王”，是捍卫司法公正的重要力量。党的十八届四中全会提出，要“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。司法价值评估结论事关司法公正和社会的公平正义，对以司法公正筑牢“社会公正之根、国家法治之基”具有深远意义。

      第九，资产评估在移民搬迁、棚改及拆迁等关系国计民生的经济活动中，发挥着维护社会稳定的作用。移民搬迁安置补偿、棚改及城镇房屋拆迁补偿是一个复杂的系统工程，涉及政治、经济、社会、生态等若干方面，关系到广大人民群众的切身利益、经济发展和社会稳定。

      资产评估是移民搬迁安置补偿、棚改及城镇房屋拆迁工作中的一个重要环节，评估作为独立第三方机构，为利益相关各方提供重要的补偿依据，在一定意义上体现了社会的公平。客观、公正的资产评估结论可以减少或防止“暴力”拆迁，让老百姓安居乐业。从这个角度讲，资产评估工作也是政府的“民心工程”“维稳工程”的有机组成部分。

     第十，资产评估作为独立第三方参与到农用地流转、宅基地制度改革中，农民的权益才能够得到根本保证。2014年，国务院办公厅发布《关于金融服务“三农”发展的若干意见》要求，要探索推进农村产权交易市场建设，积极培育土地评估、资产评估等中介组织。农用地、宅基地及农户住房都是农民最重要的财产，也是安身立命之本，农用地有序流转及宅基地“退出权”改革，流转和退出的价格定价机制是关键的核心问题，这是维护农民权益不容触碰的底线。政府定价缺乏客观合理的市场价格参考，要建立市场化的交易机制，并引入第三方评估机构进行定价，农民的权益才能够得到根本保证。

     建议

      一是强化规范资产评估机构的独立性。独立性是资产评估的灵魂，指评估机构和资产评估师在执业过程中不受利害关系影响、不受外界干扰的执业原则。

      首先，委托人不应当将同一个项目的审计与资产评估业务同时委托给具有关联关系的审计机构和资产评估机构。《关于从事证券业务的资产评估机构资格确认的规定》第八条规定：“对同一股票公开发行、上市交易的企业，其财务审计与资产评估工作不得由同一机构承担，以利于股票发行的公正性。”这是监管部门为保证证券业务中审计与资产评估的独立性，第一次提出评估和审计两种专业服务分开的要求。财政部《关于改进和加强企业年度会计报表审计工作管理的若干规定》第十五条规定：“企业在审计年度内实施企业改革，需要进行整体资产评估或者财务咨询等，不得将年度会计报表审计业务委托给执行资产评估或者财务咨询业务的同一家会计师事务所或者相同出资人的会计师事务所。”财政部《资产评估行业财政监督管理办法》第十六条规定： “资产评估机构应当遵守独立性原则和资产评估准则规定的资产评估业务回避要求，不得受理与其合伙人或者股东存在利害关系的业务。”独立性包括实质上的独立性和形式上的独立性，因此，审计机构和评估机构之间，无论是实质上还是形式上都应该相互独立，不能有关联关系。其次，在资产评估委托方支付评估费的情形下，委托方以绝对的优势压倒评估机构和资产评估师时，独立性的缺失在所难免。让评估人员恪守独立性，在党和国家监督体系中“立得住”，就应改革评估业务的委托和付费方式。《财富》文章认为，审计是经济学家所说的市场失灵的一个例子。“只要审计人员继续从他们审查账目的公司那里得到报酬，这种情况就会持续下去。在现行的审计师聘用制度下，会计师们有太多的动机去视而不见。”审计尚且如此，资产评估更难独善其身。法定资产评估业务实质上是一项涉及公共利益的业务，凡是涉及国有资产或者公共利益等事项，法律、行政法规规定需要评估的业务统一纳入政府购买服务范围，建立以质量为导向的选聘机制。若能如此，不但解决了评估机构独立性的问题，长期困扰资产评估行业的恶性低价竞争也会得到改善。